Derecho al medio ambiente, cambio climático y prevención de incendios: el papel de los gobiernos locales.

PUBLICADO EN LA REVISTA ARANZADI DE DERECHO AMBIENTAL, NÚMERO 56, 2023.
RIVERO-ORTEGA, RICARDO.
Universidad de Salamanca

RESUMEN: El riesgo de incendios se ha incrementado debido al cambio climático, provocando desastres naturales cada año. Pese a ello, la normativa de protección frente al fuego no ha sido revisada ni en Europa ni en España (salvo en alguna Comunidad Autónoma). Tampoco se ha reforzado el papel de los gobiernos locales, cuyas capacidades de prevención deberían tenerse en cuenta.

PALABRAS CLAVE: Cambio climático, ODS, gobierno local, incendios.  

ABSTRACT: The environment is at risk due to the most serious consequences of climate change. Scant attention in the recent legislation transfers measures against fires to the regulation of natural disasters. Currently the distribution of powers disregards local governments and their capabilities for prevention.

KEYWORDS: Climate change, SDG, local government, fire.

SUMARIO: 1. Incendios: la difícil posición de los alcaldes en tiempos de cambio climático. 2. Las normas europeas sobre incendios están desconectadas de las medidas frente al cambio climático.3. La omisión de los incendios en las normas ambientales y sobre cambio climático en España. 4. Las percepciones de los responsables locales. 5.  La organización administrativa y la regulación frente a los desastres naturales: su necesaria revisión (en particular, sobre incendios).  6. La insuficiente regulación autonómica. 7.  El escaso reconocimiento del papel de los gobiernos locales. 8. Una nueva cultura administrativa de la anticipación: ¿Qué pueden hacer municipios y diputaciones para prevenir los incendios? 9. Bibliografía.

SUMMARY: 1. Fires: the difficult position of mayors in the era of climate change. 2. The European regulations on fire are disconnected from the measures against climate change. 3. Omission in spanish environmental regulations and on climate change. 4. The perceptions of local officials. 5.  Administrative organization and regulation against natural disasters: Its necessary review. 6. The insufficient regional regulation. 7. The scant recognition of local governments role. 8. A new administrative culture of anticipation: What can local governments do to prevent fire? 9. References.

1. Incendios:  la difícil posición de los alcaldes en tiempos de cambio climático.

En mayo de 2023, tras el incendio en la comarca de las Hurdes en el que ardieron miles de hectáreas, ecologistas en acción denunció a todos los alcaldes de la vera por incumplir las normas de prevención del fuego. La pasividad en la implantación de planes periurbanos de incendios forestales (que deberían haberse aprobado por exigencia legal entre 2007 y 2011) fue la razón esgrimida para interpelar en los tribunales y en medios de comunicación a responsables públicos, por supuesto también perjudicados por las consecuencias del fuego.

Alcaldesas y alcaldes sufren en primera línea cuando se quema el término municipal. Además de amenazar los bienes y la seguridad de los vecinos, los efectos de corto, medio y largo plazo son devastadores, así que ¿quién no querría evitarlo? Justo quienes representan a los habitantes de las zonas rurales son personas consternadas durante y tras los incendios, así que nadie puede dudar de su total voluntad de hacer cuanto esté en su mano para evitar estos daños. Ahora bien, ¿realmente las leyes y la organización administrativa ponen a su disposición competencias, recursos y medios para realizar este propósito? Desde una perspectiva realista, conviene hacerse esta pregunta antes de proponer cualquier acción.

Por supuesto, desde una perspectiva jurídico formal, no cabe duda de que las obligaciones legales deben ser respetadas. El decreto autonómico de Extremadura traslada además la responsabilidad por los daños a los incumplidores de las normas. Incumplimientos como la no aprobación de los preceptivos planes podrían considerarse infracción grave e incluso calificarse como delito. Y los alcaldes no serían los únicos delincuentes según tal interpretación: la organización ecologista también culpabiliza a los propietarios de fincas de más de 200 hectáreas, por carecer de memorias técnicas de prevención de incendios forestales y de medidas preventivas. E incluso la Administración pública incumple esta obligación en los montes de su titularidad, así que la Consejería de Agricultura, Desarrollo Rural, Población y Territorio estaría igualmente en el foco de la inefectividad de las normas.

Esta situación es consecuencia de una sobreabundancia regulatoria que traslada cargas de todo tipo a agentes públicos y privados sin dotarles de la información o las capacidades suficientes para cumplirlas. Las inercias administrativas a menudo explican la demora o el olvido en la elaboración de algunos instrumentos. Las urgencias apenas dejan tiempo para elaborar sofisticados documentos. Tras la catástrofe, se constata.

Cuando hay un incendio, todo se quema, menos el papel de las normas: arden los árboles, los animales, las propiedades. Ahora bien, las leyes siguen en los boletines, lo que no quiere decir que se apliquen o respeten. La teoría de la obsolescencia normativa como pretexto para justificar la inaplicación no es válida en general y mucho menos en este caso, por la proximidad temporal de las regulaciones y la creciente consciencia social sobre la protección del medio ambiente y la prevención de los incendios. Entonces, ¿deberían ir a la cárcel o asumir otro tipo de responsabilidades los alcaldes?

Este trabajo mostrará la situación de disonancia cognitiva que se puede plantear entre unas normas que apenas conceden facultades, competencias o medios a los municipios de menos de 20.000 habitantes en materia de prevención de incendios, y la realidad de que quienes responden en primer lugar ante sus vecinos por los efectos del fuego, en su condición de autoridades locales, son las alcaldesas y los alcaldes. A mi modo de ver, la desconsideración competencial de la normativa vigente – en contraste con los antecedentes del siglo pasado, no muy lejanos – deja a los ayuntamientos prácticamente indefensos ante el fuego y sus peores consecuencias.

Esta inadaptación normativa se observa además en todos los niveles regulatorios: ni los reglamentos europeos sobre incendios, ni la legislación estatal, ni la mayoría de las normas autonómicas (con pocas excepciones) han sido revisadas tras la constancia del salto de nivel y alcance de los fuegos de los últimos años (no sólo en verano).

La reconsideración de tal estado de cosas me parece necesaria teniendo en cuenta la evolución acelerada del cambio climático, cuyos efectos también repercuten sobre la intensidad y frecuencia de los incendios, de tal modo que los recursos necesarios para prevenirlos y remediarlos debieran crecer, lo que no parece tan fácil ocurra si se mantiene la actual disposición competencial, con un protagonismo casi total de la Comunidad autónoma, auxiliada por las diputaciones provinciales y otras formas de colaboración supramunicipal.

Pero comencemos por el principio, que es el contraste que ofrecen los marcos normativos y la realidad del terreno donde se producen los fuegos. Reglamentos europeos sobre financiación de programas y leyes aprobadas hace décadas para organizar la protección civil, apenas preparan a las administraciones para una multiplicación de la frecuencia y la intensidad del fuego. La necesidad de normas específicas de última generación se hace evidente cuando se estudia en detalle la regulación actual. También cabe señalar la perplejidad de los responsables locales ante crecientes exigencias ambientales, al tiempo que se sienten vulnerables o indefensos ante las amenazas reales del entorno, la quema de los bosques que pone en riesgo también sus poblaciones.

Todas las instituciones están hoy comprometidas ante el desafío del cambio climático, pero la necesidad más apremiante es evitar sus efectos devastadores: sequías, inundaciones e incendios. Y esto no se logra solo con la reducción de emisiones y la transición energética – siendo importantes tales objetivos – sino poniendo el foco sobre aquellos sucesos que pueden perjudicar inmediatamente a las generaciones presentes, considerando siempre los derechos de las futuras. Si arden los bosques se dañará gravemente la naturaleza por muchos años, así que debieran en mi opinión dedicarse muchos más esfuerzos de todo tipo a la prevención de los incendios, una política pública que aparece y desaparece en función de la gravedad de los daños y la saliencia en los medios de comunicación durante el periodo estival.

Esta percepción de olvido del problema es sentida por responsables locales en áreas rurales.

• Las normas europeas sobre los incendios están desconectadas de las medidas frente al cambio climático.

No puede decirse que la Unión Europea se desentienda del riesgo de incendios, pero sí que no ha sido ésta una prioridad de sus estrategias ambientales en los últimos años. Cuestiones más en boga protagonizan los principales documentos, quizás porque el fuego perjudica sobre todo a una zona del territorio europeo – el sur – y no se percibe por tanto como un problema general, común o suficientemente grave.

El primer reglamento europeo sobre incendios data de 1986. Su texto ya derogado, sobre la protección de los bosques en la Comunidad, preveía una acción comunitaria con distintas medidas: operaciones selvícolas de prevención, adquisición de material de desbroce, construcción de caminos, cortafuegos y puntos de agua, establecimiento de puestos de vigilancia, instalación de centros interdisciplinarios de recogida de datos. Cada Estado miembro debería presentar a la Comisión sus programas o proyectos para la protección de los bosques. El siguiente reglamento se aprobó en 1992, con mayor énfasis en la detección de las causas de los incendios (realizando estudios) y la formación de personal altamente especializados. También ordenó a los estados miembros a zonificar y clasificar sus territorios en función del riesgo. Las zonas de alto riesgo sólo se ubicarían en Portugal, España, algunas regiones de Francia, Italia y Grecia. Los programas para las zonas de alto riesgo y el resto de las acciones debían comunicarse a la Comisión europea.

En 1997 se aprobó una modificación menor del anterior reglamento con repercusiones temporales y presupuestarias (Reglamento 308/97, de 17 de febrero). Otro reglamento de 1999 añadió nuevas disposiciones sobre la presentación de los programas y los anticipos de su financiación. Una modificación más tuvo lugar en 2001, por vía del Reglamento 1485/2001, sobre el Comité forestal permanente. Y otra modificación se aprobó en 2004, mediante el reglamento 2121, sobre medidas de transparencia financiera en la gestión.

Así, durante los últimos veinte años no encontramos cambios significativos en la regulación europea de la prevención de incendios. La desconexión de este riesgo con los documentos europeos sobre cambio climático es significativa, así como la falta de modificaciones o mayores previsiones sobre la necesidad de reforzar o actualizar los medios.

La Ley europea del clima aprobada en 2021 reconoce en su considerando quinto que “es necesario abordar los crecientes riesgos para la salud relacionados con el clima, incluidas las olas de calor, los incendios forestales y las inundaciones de mayor frecuencia e intensidad”. También su considerando 32 se refiere a estos fenómenos extremos. En el articulado, sin embargo, sólo se marcan objetivos de neutralidad climática, ninguna medida para prevenir los incendios u otros desastres.

3. La omisión de los incendios en las normas ambientales y sobre cambio climático en España.

En España nos encontramos una situación muy similar, quizás debida en parte a la inercia de las normas europeas, su desconexión de las medidas sobre cambio climático y la insuficiente atención al crecimiento de la gravedad del riesgo y los daños ambientales.

Esto es así, aunque en el Derecho histórico español encontramos una sensibilidad especial ante el riesgo de incendios. Algunas normas que recordaremos en este trabajo nos parecen avanzadas en comparación con las actuales. El vínculo con la protección de la naturaleza ya se observa en la segunda mitad del siglo pasado. También un énfasis en el papel de las autoridades más próximas en el territorio, los entes locales, y la colaboración de todas las personas – actores públicos y privados – para prevenir y extinguir el fuego.

El sentido práctico de las normas preconstitucionales es llamativo. Su pragmatismo podría inspirar a los actuales legisladores, toda vez que la realización del derecho fundamental al medio ambiente no depende tanto del cumplimiento formal de obligaciones internacionales o europeas como de que los poderes más próximos a las personas – locales, regionales – dispongan de capacidades y medios para evitar los más graves daños sobre el entorno. Así, los incendios desvelan la gran ficción del Derecho ambiental. ¿Quién protege la naturaleza cuando todo se quema? ¿Para qué sirven las enfáticas declaraciones si nadie para el fuego?

El reconocimiento constitucional del derecho al medio ambiente supuso en su día un hito de vanguardia, más aún si pensamos que en la fecha de la aprobación de la Constitución española – 1978 – la conciencia sobre la protección de la naturaleza era sólo emergente, no existía ninguna impresión de cambio climático y sólo algunos pioneros: Rachel Carson en Estados Unidos, Miguel Delibes o Félix Rodríguez de la Fuente en España, comenzaban a alertar de los riesgos. El primer Derecho ambiental del inolvidable pionero, el Maestro Don Ramón Martín Mateo, data de 1977 (publicado por el IEAL)[1].  

Hoy, la conciencia social ha incorporado a sus preocupaciones la extrema variabilidad climática. El   concepto de antropoceno puede ser explicado por un número creciente de personas que reconocen la influencia decisiva del ser humano en el deterioro de la naturaleza. La asociación de este efecto con los combustibles fósiles y la necesidad de tomar medidas urgentes para paliarlo son aceptadas por la inmensa mayoría de la población, pero si las respuestas prácticas no están a la altura, la defensa teórica del medio ambiente se desprestigiará[2].

Los hallazgos científicos son relevantes, y también lo son las políticas públicas en consonancia. El cambio climático ya no se percibe como un problema de largo plazo porque los nuevos riesgos que genera se concretan en olas de calor más intenso cada verano, súbitas variaciones de temperatura en cualquier momento del año y mayor probabilidad de fenómenos devastadores como incendios e inundaciones. Las sociedades contemporáneas se perciben expuestas a la vulnerabilidad climática y comprenden que han de estar preparadas para situaciones de emergencia[3].

Aunque algunas cumbres internacionales como Kioto avancen en la buena dirección, la sensación que transmiten reuniones más recientes es la falta de determinación a nivel global[4]. Algunas normas internacionales se han aprobado, y Europa muestra su mayor decisión, que se proyecta sobre la legislación española sobre cambio climático[5]. Los poderes reguladores han activado pues sus competencias para fijar objetivos y establecer estándares, aunque los contratiempos y resistencias en la industria y la población complican su consecución en todo caso.

En nuestro país los contenidos de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética incluyen principios rectores; (objetivos mínimos nacionales de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, energías renovables y eficiencia energética; la previsión de los planes nacionales integrados de energía y clima; disposiciones relativas a la generación de electricidad con energías procedentes de fuentes renovables; medidas sobre transición energética y combustibles; también movilidad y transporte sostenible y otras muchas acciones oportunas[6].

Todas las medidas administrativas deben intentar no causar un perjuicio significativo (principio del Derecho europeo). Este principio se ha incorporado como eje transversal común en los planes de recuperación y resiliencia tras la crisis derivada de la pandemia de COVID. Esto significa que cualquier inversión realizada por el sector público debe evitar repercusiones negativas que acentúen el cambio climático.

• Las percepciones de los responsables locales.

La presión sobre quienes toman decisiones incluye pues llamamientos a paliar el calentamiento del planeta, cometido que, además de poco realista, somete a exigencias adicionales a quienes gestionan recursos escasos. Los problemas que han de resolver los administradores de los municipios y las diputaciones son mucho más inmediatos y concretos que la subida de la temperatura, así que, aunque sean conscientes del desafío, perciban en ocasiones como una carga todos estos requerimientos.

Los países y las industrias más contaminantes no terminan de asumir sus responsabilidades globales, pero el agricultor o ganadero que se esfuerza por cultivar la tierra y criar sus animales debe dar todas las muestras de hacerlo con escrupuloso respeto de la naturaleza Esa proyección en cascada de la responsabilidad genera rechazo comprensible, más aún cuando los desastres naturales dejan a estas mismas personas en estado de indefensión.

Alcaldes y alcaldesas lo sufren en primera persona. De ahí que tengan un punto de vista crítico. Las percepciones de los responsables locales se proyectan también sobre otras prioridades de la agenda de los objetivos de desarrollo sostenible, así como sobre las medidas europeas para su realización, proyectadas sobre la PAC y otras regulaciones. La multiplicación de las limitaciones ambientales en el mundo rural está produciendo reacciones de rechazo (más entre colectivos de agricultores y ganaderos), una oleada internacional de respuesta a medidas que se consideran externas, ajenas y desconocedoras de las realidades propias y relevantes, de los verdaderos intereses a los que deben servir los gobiernos locales. Por supuesto, todos los ayuntamientos se pronunciarían a favor del cuidado del planeta, pero su primer objetivo es que no se queme su monte.

Esta prioridad es razonable, sensata y, en fin, realista, algo que no puede decirse de muchas de las normas ambientales que se aprueban en las asambleas legislativa, lugares donde no sufren incendios. Puede que los responsables locales no estén muy convencidos de sus capacidades reales para paliar los efectos del cambio climático, pero sí son perfectamente conscientes de que deben reaccionar con acciones y medidas rápidas y eficaces en situaciones de desastre natural. La subida de las temperaturas en el planeta es un fenómeno de tal alcance y envergadura que ninguna persona concreta se puede considerar en condiciones de frenarlo, y en muchos casos ni de entenderlo. En cambio, una ola de calor extremo que afecta a la salud de los más vulnerables, una sequía prolongada que acaba con las cosechas, las inundaciones, las nevadas o granizadas fuera de época o los incendios son situaciones que de producen delante de sus ojos y afectan directamente a sus intereses.

• La organización administrativa y la regulación frente a los desastres naturales: su necesaria revisión (en particular, sobre incendios).  

La organización administrativa no se va a replantear tan fácilmente para asumir objetivos abstractos de desarrollo sostenible, pero sí lo haría para dar respuesta a estos nuevos riesgos, que se van a multiplicar. Sequías e inundaciones de producen hoy con una frecuencia insólita. También los incendios alcanzan unas dimensiones extraordinarias verano tras verano, en un modo que no puede ser atendido con los medios habituales. Las intervenciones de la UME (Unidad Militar de Emergencias) son un indicador concreto de esta realidad. El recurso a un medio tan excepcional como es la UME resulta en sí mismo expresivo.

Ante tal situación, necesitamos respuestas jurídicas[7]: ¿Cuáles tenemos hoy? Pues bien, la respuesta legal y administrativa ante este tipo de riesgos se encuentra en la normativa de protección civil, una normativa no pensada para situaciones recurrentes, sino para situaciones excepcionales.

La Ley 17/2015, de 9 de junio, del Sistema Nacional de Protección Civil menciona tres veces los incendios. Sus reglamentos de desarrollo se refieren también a los planes de emergencias y directrices básicas sobre riesgos. Por supuesto, los servicios de intervención y asistencias en emergencias de protección civil son tratados en estas normas, pero desde la perspectiva de la seguridad pública, sin ninguna consideración de las cuestiones ambientales. Tampoco la Estrategia de Seguridad Nacional de los Incendios adopta este enfoque decretos que la aprueban sólo los mencionan entre los efectos del cambio climático y junto a otras catástrofes, sin más.

Algunas de las carencias de la normativa estatal se intentaron paliar mediante el Real Decreto-Ley 15/2022, de 1 de agosto, por el que se adoptan medidas urgentes en materia de incendios forestales. Esta norma, en el verano más caluroso y devastador de los recientes, modificó la Ley de montes para favorecer la asistencia recíproca entre Administraciones, y reordenó también en la Ley de Montes la Planificación para la prevención y defensa ante el riesgo de incendios forestales. Todo el protagonismo se reconoce a las comunidades autónomas, sumando en un nuevo artículo 48bis de la Ley de montes “Actuaciones estatales de apoyo a los servicios de prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales” (herramienta de zonificación de riesgos elaborada por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico). Así mismo se contempla en un nuevo artículo 50 bis la colaboración de la Administración General del Estado en los trabajos de restauración forestal y medioambiental, en un sentido después asumido por normas autonómicas que comentaremos (Decreto-Ley 2/2023 de la Junta de Castilla y León). No hay referencias a las Administraciones locales en este texto.

• La insuficiente regulación autonómica.

No es extraño que se propongan a tal estado de cosas alternativas[8], pero ya difícilmente se proyectarán sobre el Derecho estatal, porque el protagonismo normativo lo han asumido las comunidades autónomas, aunque lo ejercen con desgana a la vista de las fechas y contenidos de los marcos normativos, desiguales.

En Cataluña, varias de las normas vigentes son todavía de los años ochenta, aunque exista una Ley de prevención de incendios en edificaciones. Pero casi todo riesgo del interfaz periurbano (forestal-urbano) está ausente de la regulación, lo que podría complicar las actuaciones, la interpretación de las competencias y las responsabilidades de la prevención.

De poco sirve la Ley de prevención y seguridad en materia de incendios en establecimientos, actividades, infraestructuras y edificios, Ley 3/2010, de 18 de febrero. Este texto reconoce desde las consideraciones generales de su Preámbulo la necesidad de contar con el apoyo, la colaboración y la participación de todos los agentes implicados. No obstante, se subraya el protagonismo de la Administración autonómica, sin desconocer el papel de los gobiernos locales, según establecen los artículos 132 y 84 del Estatuto de autonomía de Cataluña.

Las competencias municipales para la prevención de incendios se enumeran en el Capítulo II del Título II de la Ley. Su primera descripción es muy amplia según el artículo 7: “…funciones necesarias para garantizar la seguridad en caso de incendio dentro del municipio, en los términos que establezca la normativa de aplicación, en especial las funciones normativas, de control, de inspección, de informe y sancionadoras, todo ello sin perjuicio de la supervisión y el control superiores reservados a la Administración de la Generalidad”.

El siguiente precepto atribuye a la Administración municipal también la verificación de las condiciones de seguridad.  Toda esta materia preventiva y controladora se sitúa pues en los municipios, mientras el resto de competencias, incluyendo el diseño del sistema y su coordinación, se atribuye a la Administración de la Generalitat.

La Ley incluye en su capítulo sobre relaciones interadministrativas un llamamiento a la colaboración y coordinación de entidades, desde la lealtad institucional y el trabajo conjunto. Varios de los mensajes de la norma son muy apropiados, pero parece quedar fuera de la misma toda la cuestión del riesgo forestal y las zonas periurbanas, así que es una ley parcial e incompleta en la regulación de la prevención de incendios.

La Ley valenciana de servicios de Prevención, Extinción de incendios y salvamento de la comunidad valenciana, Ley 7/2011, de 1 de abril, es otra de las normas de referencia en el Derecho autonómico sobre esta materia. Solo un año posterior a la catalana, incorpora más referencias al papel de las diputaciones provinciales y regula cuestiones no tratadas en aquella, como la profesión de los bomberos (voluntarios y de empresa).

El ámbito regulado por esta Ley es por tanto más amplio. También lo es su atención a las formas de gestión por parte de las entidades locales, a las que se reconoce la posibilidad de prestar los servicios de prevención y extinción de manera asociada, conforme prevé la normativa de régimen local.

La regulación de las competencias de las administraciones públicas es muy considerada con las atribuciones de los entes locales – municipios y diputaciones provinciales -. Los municipios pueden prestar el servicio de prevención, extinción y salvamento por sí mismos o asociados. Las diputaciones pueden asistir a los municipios que lo soliciten para garantizar subsidiariamente la prestación de dichos servicios.

Uno de los aciertos de la normativa valenciana, desde mi punto de vista, es la apertura de opciones institucionales en cuanto a la configuración jurídica y prestación (incluyendo la asociada) del servicio, según su artículo 9. Cada administración decidirá cuál es la opción institucional más apropiada. Para sumar capacidades, se señala la posibilidad de optar por la forma jurídica del Consorcio, fórmula que permite convenir a los municipios, las diputaciones y la Generalidad de Valencia. Esta posibilidad puede cubrir también a los municipios exentos de la obligación de prestar el servicio.

El último artículo de la Ley se decida significativamente a la colaboración de la Generalitat con las diputaciones provinciales, una invitación a la celebración de convenios para institucionalizar la acción conjunta en una política pública tan relevante.

 ¿Qué ventajas tendría esta solución normativa? Primero, la especialidad en la respuesta, porque los incendios presentan sus propias características. Segundo, la adaptación a un contexto en el que esta emergencia se va a producir cada vez con más frecuencia, de manera que lo que ahora eran dispositivos temporales para períodos concretos del año debería desplegarse en un modo continuo y regular.

Por otro lado, la normativa específica que también regula incendios parcialmente se integraría en un solo texto: así, por ejemplo, el reglamento de seguridad contra incendios en establecimientos comerciales o el reglamento de instalaciones de protección contra incendios. 

Valencia ha modificado después su Ley Forestal de 1993 mediante el Decreto Ley 1/2023, de 13 de enero, norma que crea el fondo estratégico municipal de prevención de incendios y gestión forestal, un acierto a mi modo de ver: “con la finalidad de ayudar a los ayuntamientos a financiar las actuaciones de prevención de incendios forestales y de gestión forestal planificada y aprobadas por la Consellería competente”.

Andalucía ha sido proactiva en la acción normativa frente al riesgo de incendios. Su Decreto-ley 2/2023, de 11 de abril, contempla medidas en materia de emergencias y gestión, prevención y extinción de incendios forestales, autorizando la creación de la Agencia de Seguridad y Gestión integral de Emergencias de Andalucía. El Preámbulo de esta norma menciona expresamente los desastrosos incendios de la primavera de 2023 y anticipa la necesidad de prevenir tales contingencias.

Las previsiones concretas de esta nueva norma se refieren a los períodos de riesgo, las competencias de las consejerías y otras cuestiones organizativas. No se menciona apenas el papel de las entidades locales en la prevención, aunque la normativa andaluza todavía vigente (la Ley 5/1999, de 29 de junio, de Prevención y Lucha contra los Incendios forestales) sí lo contempla de una  manera genérica en su artículo 11, sobre competencias de los alcaldes: “De conformidad con lo previsto en la normativa aplicable, corresponde a los Alcaldes adoptar medidas urgentes en caso de incendio y ordenar, en cualquier caso, la participación de los recursos municipales en las labores de extinción”.

Castilla y León aprobó casi en las mismas fechas (dos días después, el 13 de abril), su Decreto-Ley 2/2023, sobre medidas urgentes de prevención de incendios. Además de contemplar una colaboración con la Administración del Estado en los trabajos de recuperación de las zonas quemadas (por el incendio de la Sierra de la Culebra), se dota de carácter anual y permanente a los planes de vigilancia y extinción, para mantener la alerta todo el año. Así se actualiza la normativa prevista en el Decreto sobre la materia, de 2004, reformado en 2007, el año de la aprobación de la Ley de Protección ciudadana, 4/2007, que es la norma que regula tanto los servicios de prevención como los de extinción (artículos 38 a 40 y 44 y 45), contemplando también la creación de un Consorcio Regional de Prevención y Extinción de Incendios.

En contraste con la proactividad andaluza y castellano leonesa, Galicia no ha actualizado su normativa, a pesar una de las comunidades donde se producen más incendios todos los años. La ley vigente es la 3/2007, de 9 de abril, de prevención y defensa de los incendios forestales de Galicia. La legislación gallega es una de las más completas y detalladas, con capítulos dedicados a la silvicultura preventiva, la ordenación preventiva del terreno forestal, los cambios de actividad en terrenos quemados, así como un estricto régimen de vigilancia y sancionador. También se contemplan las competencias de las entidades locales en su artículo 7 y encontramos un llamamiento a la cooperación administrativa (artículo 8).  

• El escaso reconocimiento del papel de los gobiernos locales.

Aunque se pueden encontrar excepciones en la normativa autonómica, en general observamos un menoscabo de las competencias de los municipios en la prevención de incendios. El papel de las diputaciones provinciales se reconoce de manera desigual (muy poco en la normativa catalana, mucho más en otras, como la valenciana), pero han sido las comunidades autónomas en general las que han hecho suya esta función tan importante, y al tiempo generadora de riesgos reputacionales si no resulta bien ejercida. Me atrevo a vaticinar que ahora y en el futuro los costes de todo tipo derivados del acaparamiento competencial obligarán a los poderes autonómicos a reconsiderar sus decisiones, toda vez que quien puede desplegar sobre el territorio capacidades de reacción en tiempo real desde el conocimiento pormenorizado de sus circunstancias son los entes locales.

Poco hemos avanzado desde la Ley de incendios forestales de 1968, una norma más considerada con las entidades locales que muchas de las actuales[9]. También lo es, aún en parte, el Decreto 3769/1972, Reglamento de incendios forestales, derogado sólo parcialmente por el Real decreto 367/2010, de 26 de marzo; por tanto en vigor en las comunidades autónomas que carezcan de regulación propia. Todas las referencias al ICONA, por supuesto han sido reemplazadas por las comunidades autónomas hoy.

Muy interesante es su artículo 17: “En la instrucción de los Grupos Locales de Pronto Auxilio, que han de intervenir con la mayor urgencia en los trabajos de extinción, los Servicios Provinciales del ICONA, con la colaboración de los Organismos oficiales, Entidades locales y Organización Sindical, actuarán de conformidad con los planes comarcales de defensa, desarrollando periódicamente a tal finalidad ejercicios teórico-prácticos y al menos una vez al año, procurando que tengan lugar o se intensifiquen antes del comienzo de la época de mayor peligro”. A continuación, el artículo 18 ordenaba al ICONA reservar partidas presupuestarias destinadas a la formación de los grupos, señalando igualmente a las Corporaciones locales en tal sentido.

Por supuesto, también el capítulo sobre competencias y actuación de los gobernadores civiles debe leerse atendiendo a la actual distribución competencial, con mayor protagonismo de las comunidades autónomas.

Las normas preventivas que se regulan en los artículos 24 y siguientes merecen una lectura atenta, pues la adopción de estas cautelas evita muchos riesgos. Ahora bien, la vigilancia de su cumplimiento requiere una presencia constante sobre el territorio que en el reglamento se atribute a vigilantes honorarios jurados (que podían ser nombrados por el Jefe del Servicio Provincial del ICONA, a propuesta de las corporaciones locales o a la de las hermandades sindicales de labradores y ganaderos). Esta previsión del artículo 27 del reglamento evidencia un mayor reconocimiento a las entidades locales que el que muestran otras normas actuales.

El Título III sobre extinción de los incendios merece igualmente una lectura detenida desde su primer artículo, el 57, regulador de una obligación de intentar sofocar y comunicar cualquier incendio forestal. La autoridad a la que habría de comunicarse es el Alcalde. El artículo 61, de especial interés, reza: “Los Alcaldes de los municipios que se encuentren afectados o amenazados por un incendio adoptarán las medidas oportunas para combatirlo. Para lograr la extinción del incendio, los Alcaldes movilizarán los medios ordinarios o permanentes que existan en la localidad y tengan a su disposición”.

Volviendo a la normativa postconstitucional, el artículo 43 de la Ley 43/2003 de Monte incluye un precepto, titulado “Defensa contra incendios forestales” señala que corresponde a las Administraciones públicas competentes al a responsabilidad de la organización contra los incendios forestales. Para ellos se les ordena adoptar “de modo coordinado” medidas preventivas, de detección y de extinción. La distribución de competencias entre los distintos niveles administrativos no se señala por tanto en este precepto, aunque el siguiente como veremos parece reconocer un mayor protagonismo a la Administración General del Estado y las comunidades autónomas. Sin embargo, no se excluye a los entes locales.

Al tratar la prevención, el artículo 44 de la Ley de montes se refiere como acabo de señalar a la Administración General del Estado y a las comunidades autónomas como las instancias responsables de organizar programas de prevención. Para ello se subraya la importancia de estudiar la causalidad y las motivaciones e intencionalidades. También se atribuye – en este caso a todas las Administraciones públicas – el desarrollo de programas de concienciación y sensibilización, fomentando la corresponsabilidad de la población. A las comunidades autónomas se les atribuye directamente la regulación de las actividades de riesgo y las medidas de seguridad en la interfaz urbano-forestal. La investigación policial se atribuye a las fuerzas y cuerpos de seguridad. Y la organización de grupos de voluntarios se encomienda en general a las Administraciones públicas.

Apenas encontramos referencias de los apartados de este precepto Administraciones locales (salvo una mínima en el apartado cuarto), lo cual corrobora nuestras conclusiones sobre la desatención o desconsideración de municipios y diputaciones provinciales en esta materia. Esta omisión me parece un error por varias razones: si se trata de analizar las motivaciones e intencionalidades de los incendios, el poder territorialmente más próximo puede acceder a una información más detallada; puede involucrar a la población y sensibilizarla porque los poderes locales ofrecen una relación de confianza más directa; los grupos de voluntarios así mismo, pueden formarse a partir de la comunidad de los vecinos más comprometidos y en particular aquellos que residan de manera continuada en el municipio.

En la Ley de Bases de Régimen Local no se les asigna a los municipios la competencia de protección civil. La Ley de racionalización pudo tener un impacto aún más negativo sobre las iniciativas en esta línea de los municipios. Las leyes de protección civil de las comunidades autónomas los dejan en un papel subordinado. En el Comité de Lucha creado en 1994 no tienen papel apenas. Toda vez que no tienen competencias, durante todo el invierno tienen que estar viendo las insuficiencias de la intervención autonómica[10].

Y ya hemos visto que el olvido de los entes locales se ha agudizado en la legislación de cambio climático, aunque su papel ha sido señalado por Blanca Soro Mateo[11]. Así, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética apenas hace referencia a los municipios (sí a los de más de 50.000 habitantes para requerirles la aprobación de planes de movilidad sostenible). También se incluye en este texto una mínima referencia a la economía circular.

Sobre incendios, por cierto, sólo encontramos una mención en la Disposición final cuarta, que modifica el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre. Al relacionar los riesgos derivados del cambio climático para la consideración de los usos del suelo, se incluyen los “riesgos de incendios con especial atención a los riesgos en la interfaz urbano-forestal y entre las infraestructuras y las zonas forestales”. Curiosamente estos riesgos y decisiones atañen muy particularmente a los entes locales, directamente afectados por esas interfaces urbano-forestal.

La protección de los bosques no parece ser una incumbencia propia de los municipios, ni tampoco en algunas comunidades autónomas de las diputaciones provinciales. Hoy son las comunidades autónomas las que asumen las principales responsabilidades sobre el cuidado de las masas forestales, pero la titularidad privada del volumen mayor de hectáreas y las dimensiones mismas de la naturaleza en España hacen imposible llevar a cabo estas funciones con plena efectividad, dificultando sus labores de custodia del territorio, labor en la que tendrían que coparticipar todos los agentes públicos y también privados[12].

• Una nueva cultura administrativa de la anticipación: ¿Qué pueden hacer municipios y diputaciones para prevenir los incendios?

Todo son planes y estrategias en la Ley española de cambio climático: Plan Nacional Integrado de Energía y Clima; Plan Nacional de adaptación al Cambio Climático; Estrategia de descarbonización; Estrategia del Agua para la Transición Hidrológica; Estrategia de Adaptación de la costa a los efectos del Cambio Climático; Estrategia Estatal de Infraestructura verde y conectividad y restauración ecológicas; la Estrategia de transición justa y la Estrategia de financiación climática internacional.

Con todo y con esto, Miren Sarasibar considera que la Ley 7/2021 no pone especial hincapié en las medidas preventivas, que deberían haber sido reguladas “de forma más concreta e incisiva”. Esta crítica me parece acertada, porque la previsión de medidas sobre el papel no ha resultado hasta ahora efectiva cuando se han producido incendios de grandes dimensiones, que serán cada vez más frecuentes.

El énfasis en los documentos de planificación agota las posibilidades que ofrece una herramienta que genera, a mi modo de ver, una falsa sensación de seguridad. Durante la crisis COVID planteé la siguiente pregunta: ¿Sirve para algo planificar? Y la verdad de los hechos demostró que los planes contra la gripe preparados ante los riesgos de otras crisis fuera de España no cumplieron su papel, quedando la mayoría de las administraciones en evidencia por su incapacidad para reaccionar, al menos en un primer momento [13].  A menudo las emergencias superan todas las previsiones.

El Plan Nacional de adaptación al cambio climático y los planes contra incendios pueden servir de poco, si están desconectados. Los silenciados planes municipales de cambio climático ofrecerían la oportunidad porque una planificación más vinculada a las circunstancias concretas de cada localidad podría ser mucho más realista y efectiva[14].

Ahora bien, la gobernanza anticipatoria no consiste sólo ni principalmente en la elaboración de planes. Más que palabras y papeles, se basa en hechos y adquisición de recursos que permitan estar preparados y adelantarse a incidencias graves. Así, la disponibilidad de la información en tiempo real, la reacción temprana y la flexibilidad son claves en esta forma de gestionar, en las antípodas de los métodos clásicos burocráticos, de los cuales la planificación forma parte (en sus peores expresiones de rigidez y distancia con la realidad). Más que planificar, sería necesario imbuir a toda la organización administrativa de una cultura de protección del territorio frente a los incendios, advirtiendo de su riesgo constante para evitar la situación de responsabilidad por daños posteriores, con las implicaciones de la fuerza mayor[15]

Una auditoría externa probablemente nos diría que no se están cumpliendo a la perfección las previsiones normativas sobre prevención de incendios, lo mismo que ocurre con otras muchas regulaciones para proteger el medio ambiente. Las circunstancias que explican esta relativa inefectividad nos llevan a reconsiderar el papel de los principales actores (comunidades autónomas), la capacidad efectiva de algunos modelos exitosos de organización (SEPRONA, UME) y la desconsideración plena de las competencias de los entes locales en la legislación de cambio climático[16].

Son destacables las medidas aprobadas por muchas diputaciones provinciales en la línea que estoy proponiendo: Así, por ejemplo, la Diputación provincial de Ávila, que colabora con grupos de investigación de la Universidad que ensayan tecnologías avanzadas para poder pronosticar las incidencias. Los mapas de calor y riesgo, elaborados sobre modelos que pueden anticipar dónde y cuándo se va a producir un fuego. También hay que señalar que cada vez más municipios incorporan referencias sobre la interfaz urbano forestal en sus planes urbanísticos y otros instrumentos.

¿Podrían aprobar también ordenanzas propias de prevención? Sí, muchos ayuntamientos disponen de ordenanzas de este tipo. El intercambio de experiencias entre gobiernos locales podría homogeneizar a partir de las mejores prácticas esas regulaciones preventivas, especialmente en el interfaz urbano forestal. ¿Pueden desplegar servicios propios? Esta sería una posible línea de actuación coordinada, por supuesto también con las comunidades autónomas y las diputaciones provinciales. Sus acciones podrían incluir el despliegue de dispositivos de vigilancia informatizados: ¿podrían utilizarse drones y cámaras dispuestas en lugares para detectar tempranamente el humo y poder reaccionar con mayor rapidez?

El principio de subsidiariedad presenta varias lecturas complementarias. Por supuesto, la cercanía ha de ser un criterio decisivo en la atribución de competencias para gestionar las políticas públicas, pero al mismo tiempo genera riesgos de confusión de intereses. En la atribución de poderes de actuación contra los incendios, el cambio climático y la creciente conciencia sobre la necesidad de proteger el medio ambiente y prevenir riesgos.

Los incendios más graves van a ocurrir. El daño que produzcan dependerá en gran medida de cómo nos organicemos para prevenirlos, reaccionando rápido[17]. Las leyes son importantes en este sentido, desde luego, pero aún más lo es orientar todas las capacidades en la misma dirección, sin hurtar su papel a los ayuntamientos y las diputaciones provinciales. Quien más sufre los incendios son las personas que viven en las áreas rurales devastadas por el fuego, así que atribuir a sus representantes democráticamente elegidos el poder y la responsabilidad de poder actuar desde su conocimiento del terreno parece imprescindible, sin perjuicio del refuerzo de los medios en los niveles superiores administrativos.

Bibliografía

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[1] Martín Mateo, R, Derecho ambiental, IEAL ,1977.

[2] Uno de los ejemplos de inefectividad relativa de las medidas estaría en los mercados de emisión, muy estudiados por Iñigo Sanz Rubiales, en la obra coordinada por él, Cambio climático y Unión Europea, Tirant lo Blanch, 2014.

[3] Soro Mateo, B./Jordano Fraga, J./Alenza García, J.F./ Pérez de los Cobos, E. (Dirs.), Vulnerabilidad ambiental y vulnerabilidad climática en tiempos de emergencia, Tirant lo Blanch, Valencia, 2020.

[4] Sarasibar Iriarte, M, Régimen jurídico del cambio climático, Valladolid, 2006. Valencia, Germán (et alt), Derecho administrativo del medio ambiente, Universidad Complutense, 2018.

[5] Embid Irujo, A, “Legislar sobre cambio climático”, Revista Aranzadi de Derecho ambiental, 40, 2021

[6] Una pérdida de oportunidad en este texto es el recurso a las estrategias conductuales de tipo Nudge, que hemos estudiado y explicado en Rivero Ortega, Ricardo (Dir.), Innovación en las normas ambientales, Tirant lo Blanch, 2019.

[7] Sarasibar Iriarte, M, “El derecho ante los riesgos y desastres naturales”, Revista General de Derecho administrativo, 61, 2022.

[8] Agudo González, Jorge, “El derecho administrativo ante los incendios: una propuesta para un nuevo enfoque”, en Protección civil y emergencias: régimen jurídico, 2011.

[9] Oliván del Cacho, J, “Aspectos jurídico-administrativos de los incendios forestales. Especial referencia a la comunidad autónoma de Cataluña”, Revista Catalana de Derecho público, 20, 1995.

[10] Tolivar Alas, Leopoldo./Menéndez Sebastián, Eva., El cambio climático y los municipios, 2009.

[11] Soro Mateo, Blanca. “ Cambio climático y transformaciones del derecho local”, Revista de Estudios de la Administración local y autonómica, 2022.

[12] Fernández de Gatta Sánchez, Dionisio, “La participación privada en la conservación de los recursos naturales: el régimen jurídico de la custodia del territorio”, Revista Aragonesa de Administración Pública, 2014.

[13] Rivero Ortega Ricardo, ”¿Sirve de algo planificar?”, Revista Española de Derecho administrativo,, 2020.

[14] Soro Mateo, Blanca “Cambio climático y transformaciones del derecho local”, REALA, 17, 2022.

[15] Barrero Rodríguez, Concepción, Fuerza mayor y responsabilidad administrativa extracontractual, Aranzadi, 2009.

[16] Simou, Sofía, Derecho local del cambio climático, Marcial Pons, 2020. Soro Mateo, B, “Cambio climático y transformaciones del derecho local”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 17, 2022.

[17] Enfatiza este trabajo los aspectos preventivos, sin desconsiderar la importancia de la reacción represiva (penal), clásica en el Derecho desde el Código de Hammurabi, tal y como muestra el trabajo de María Encarnación Gómez Rojo, “Historia jurídica del incendio en la Edad Antigua y en el ordenamiento medieval castellano: Implicaciones urbanísticas y medioambientales”, Revista de Estudios Histórico-Jurídicos, 2011. También pueden consultarse numerosas obras de Derecho penal (parte especial) sobre el delito de incendio (por ejemplo, la obra de Gonzalo Quintero Olivares, Incendios, 2004).